État d’urgence sanitaire et autorisations d’urbanisme (7) : le contrôle de légalité

Cette page est à jour le 14 mai 2020. Elle présente les dispositions de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 modifiée par les ordonnances n°2020-427 du 15 avril 2020, n°2020-539 du 7 mai 2020 et n°2020-560 du 13 mai 2020 prises dans le cadre de l’urgence sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19. Cette page est également à jour de la Loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Elle fait le point sur la prorogation des délais de recours en matière d’urbanisme et sur la suspension des délais de recours pour les permis de construire, d’aménager, de démolir et les décisions de non-opposition à déclaration préalable. Le cas du contrôle de légalité est examiné dans cette page.

Textes de référence :

Article 2

Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

Article 12 bis

Les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.


Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l’achèvement de celle-ci.

Les dispositions du présent article s’appliquent également aux recours formés à l’encontre des agréments prévus à l’article L.510-1 du code de l’urbanisme lorsqu’ils portent sur un projet soumis à autorisation d’urbanisme ainsi qu’aux recours administratifs préalables obligatoires dirigés contre les avis rendus par les commissions départementales d’aménagement commercial dans les conditions prévues au I de l’article L.752-17 du code de commerce

Les services du contrôle de légalité des préfectures pouvant être affectés par la crise sanitaire, il est logique que les recours gracieux ou contentieux qu’ils sont amenés à effectuer soient concernés par les dispositions de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

Jusqu’à l’intervention de l’ordonnance du 15 avril, les recours gracieux ou contentieux au titre du contrôle de légalité étaient régis par l’article 2 de l’ordonnance qui prévoit un report forfaitaire de deux mois à compter du 24 juin 2020 (voir notre article consacré au calcul des délais). Le contrôle de légalité était donc logé à la même enseigne que les recours des tiers.

Dès lors que le délai de deux mois dont bénéficie le Préfet pour contester un acte expirait entre le 12 mars et le 23 juin inclus, un recours gracieux ou contentieux pouvait être exercé jusqu’au 23 août à minuit. Bien que formé hors délai, ces recours étaient réputés être formés à temps par l’effet de la fiction créée par l’article 2 de l’ordonnance.

L’application de cette règle a été vivement critiquée par les professionnels de l’immobilier puisqu’elle pouvait aboutir à retarder de manière significative la « purge » des délais de recours.

Pour répondre à cette critique, l’ordonnance n°2020-306 modifiée comporte, depuis l’ordonnance du 15 avril, un titre II bis consacré aux enquêtes publiques et aux délais en matière d’urbanisme et d’aménagement. L’article 12 bis instaure des règles spécifiques aux délais de recours et aux déférés préfectoraux en matière de permis de construire, d’aménager ou de démolir et aux décisions de non-opposition à déclaration préalable. Ces règles sont identiques à celles qui s’appliquent au recours des tiers. Cette solution est logique car le recours du Préfet au titre du contrôle de légalité est un recours pour excès de pouvoir comme un autre.

Aux termes du nouveau dispositif, les délais de recours du Préfet ne sont plus reportés au 23 août, mais simplement suspendus entre le 12 mars et le 23 mai inclus. Dès le 24 mai à 0h00, les délais recommencent à courir pour la durée restante. L’article 12 bis prévoit simplement que ce délai restant ne pourra pas être inférieur à 7 jours. Pour les délais qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai, ils sont intégralement reportés au 24 mai à 0h00. L’article 12 bis vise tant les recours gracieux que les recours contentieux. Il serait logique qu’il vise aussi les délais d’appel ou de pourvoi en cassation contre les jugements ou les arrêts portant sur ces permis ou décisions de non-opposition.

Le champ d’application de l’article 12 bis est toutefois restreint. Il ne vise pas l’ensemble du contentieux de l’urbanisme mais seulement « les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 ».

 Il faut logiquement en déduire que les décisions qui refusent une autorisation ou qui s’opposent à une déclaration n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 12 bis mais demeurent régies par l’article 2 de l’ordonnance : seules les autorisations sont visées par le dispositif spécifique.

Il en va de même pour les contentieux liés à des plans d’urbanisme (SCOT, PLU, carte communale), à des préemptions ou à toute autre procédure que celles visées par l’article 12 bis, qui relèvent toujours du report forfaitaire de l’article 2.

Les délais de recours du préfet visés par l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306

L’article 2 de l’ordonnance n°2020-306 régit l’ensemble des recours à l’exception de ceux visant les permis d’aménager, de construire, de démolir et les décisions de non-opposition à déclaration préalable.

Exemple 1 : Une délibération approuvant un plan local d’urbanisme et l’ensemble du dossier de PLU ont été réceptionnés par la Préfecture le 13 mars 2020.

En principe, un recours (gracieux ou contentieux) du Préfet ne peut être exercé que dans le délai franc de deux mois à compter de cette réception, soit au plus tard le 14 mai 2020, minuit.

En vertu de l’article 2 de l’ordonnance, la durée pendant laquelle le recours peut être fait s’étend jusqu’à la fin de la période de l’article 1 de l’ordonnance augmentée de deux mois. Un recours contre cette délibération sera donc jugé recevable s’il est introduit au plus tard le 23 août 2020 à minuit.

Attention, la question du délai de recours du préfet doit être dissociée de celle de la faculté dont il dispose de demander la modification d’un PLU ou d’un SCOT pendant un délai d’un ou deux mois après sa transmission. Cette opposition au caractère exécutoire ne relève ni de l’article 2 ni de l’article 12 bis mais davantage de l’article 7 de l’ordonnance.

Les délais de recours du préfet visés par l’article 12 bis de l’ordonnance n°2020-306

L’article 12 bis régit l’ensemble uniquement les recours à l’encontre des permis de construire, d’aménager, de démolir et les décisions de non-opposition à déclaration préalable.

Quelles sont les principales modifications apportées par l’article 12 bis aux délais de recours du Préfet à l’encontre d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir et de décisions de non oppositions à déclaration préalable ?

  • Le recours n’est pas prorogé mais il est suspendu : la suspension implique de décompter le temps écoulé avant le 12 mars.
  • Le délai de recours restant ne peut être inférieur à 7 jours : si le décompte du temps déjà écoulé implique que le Préfet dispose d’un délai inférieur à 7 jours, ce délai est automatiquement prolongé afin que le Préfet dispose d’un minimum de 7 jours pour présenter son recours à compter de la cessation de l’état d’urgence ;
  • Suppression du délai d’un mois supplémentaire imparti à l’issue de la date de cessation de l’état d’urgence : le délai de recours de l’article 2 ne recommence à courir qu’à compter du 23 juin minuit. Le texte fait en effet référence « aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ». Le délai forfaitaire de recours de deux mois de l’article 2 court donc jusqu’au 23 août inclus. En revanche, l’article 12 bis précise que le délai de recours recommence à courir à compter du 24 mai.

Exemple 2 : suspension du délai de recours du Préfet contre un permis d’aménager

Un permis d’aménager a été transmis en Préfecture pour contrôle de légalité le 16 janvier 2020. En principe, l’exercice du déféré préfectoral ne pouvait intervenir que jusqu’au 17 mars, minuit.

En vertu de l’article 12 bis, ce délai est suspendu à compter du 12 mars. Le délai de recours restant recommencera à courir le 23 mai à minuit. Toutefois, ce délai de recours étant inférieur à 7 jours (5 jours restant), il sera porté à 7 jours. Le Préfet pourra donc exercer son contrôle de légalité jusqu’au 30 mai, minuit.

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Loïc Prieur urbanisme Loïg Gourvennec urbanisme Pauline Riou urbanisme
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