Etat d’urgence sanitaire et autorisations d’urbanisme (6) : les délais de recours

Cette page est à jour le 14 mai 2020. Elle présente les dispositions de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 modifiée par les ordonnances n°2020-427 du 15 avril 2020, n°2020-539 du 7 mai 2020 et n°2020-560 du 13 mai 2020 prises dans le cadre de l’urgence sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19. Cette page est également à jour de la Loi n°2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. Elle fait le point sur la prorogation des délais de recours en matière d’urbanisme et sur la suspension des délais de recours pour les permis de construire, d’aménager, de démolir et les décisions de non-opposition à déclaration préalable.

Textes de référence :

Article 2

Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

Article 12 bis

Les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.

Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l’achèvement de celle-ci.

Les dispositions du présent article s’appliquent également aux recours formés à l’encontre des agréments prévus à l’article L.510-1 du code de l’urbanisme lorsqu’ils portent sur un projet soumis à autorisation d’urbanisme ainsi qu’aux recours administratifs préalables obligatoires dirigés contre les avis rendus par les commissions départementales d’aménagement commercial dans les conditions prévues au I de l’article L.752-17 du code de commerce.

Le contentieux de l’urbanisme est depuis longtemps régi par des règles spécifiques qui dérogent au droit commun. Il suffit pour s’en convaincre de penser aux principes qui gouvernent l’intérêt pour agir, les conséquences des annulations ou encore l’exception d’illégalités. L’ensemble de ces règles est regroupé dans le livre VI du code de l’urbanisme. Cette spécificité est liée à la nécessité – peut-être plus marquée dans ce domaine que dans d’autres – de concilier le droit au recours avec la sécurité juridique des bénéficiaires d’autorisation.

Ce n’est donc pas vraiment une surprise de constater que l’aménagement général des délais de recours opéré par l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 a été rapidement complété par des règles spécifiques au contentieux des autorisations d’urbanisme issues de l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020.

Jusqu’à l’intervention de l’ordonnance du 15 avril, le contentieux de ces autorisations était régi par l’article 2 de l’ordonnance qui prévoit un report forfaitaire de deux mois à compter du 24 juin 2020 (voir notre article consacré au calcul des délais). L’application de cette règle a été vivement critiquée par les professionnels de l’immobilier puisque les délai de recours contre les permis de construire qui expiraient entre le 12 mars et le 23 juin n’étaient plus opposables aux requérants qui étaient réputés agir à temps dès lors qu’ils introduisaient leur recours avant le 23 août minuit.

L’ordonnance n°2020-306 modifiée comporte depuis l’ordonnance du 15 avril un titre II bis consacré aux enquêtes publiques et aux délais en matière d’urbanisme et d’aménagement. L’article 12 bis instaure des règles spécifiques aux délais de recours et aux déférés préfectoraux en matière de permis de construire, d’aménager ou de démolir et aux décisions de non oppositions à déclaration préalable.

Aux termes du nouveau dispositif, les délais de recours ne sont plus reportés à la fin de la période de l’état d’urgence plus un mois (article 1 de l’ordonnance du 25 mars) mais simplement suspendus entre le 12 mars et le 23 mai inclus. Dès le 24 mai à 0h00, les délais recommencent à courir pour la durée restante. L’article 12 bis prévoit simplement que ce délai restant ne pourra pas être inférieur à 7 jours. Pour les délais qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 23 mai, ils sont intégralement reportés au 24 mai à 0h00. L’article 12 bis vise tant les recours gracieux que les recours contentieux. Il serait logique qu’il vise aussi les délais d’appel ou de pourvoi en cassation contre les jugements ou les arrêts portant sur ces permis ou décisions de non-opposition.

Le champ d’application de l’article 12 bis est toutefois restreint. Il ne vise pas l’ensemble du contentieux de l’urbanisme mais seulement « les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 ».

Il faut logiquement en déduire que les décisions qui refusent une autorisation ou qui s’opposent à une déclaration n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 12 bis mais demeurent régies par l’article 2 de l’ordonnance : seules les autorisations sont visées par le dispositif spécifique.

Il en va de même pour les contentieux liés à des plans d’urbanisme (SCOT, PLU, carte communale), à des préemptions ou à toute autre procédure que celles visées par l’article 12 bis, qui relèvent du report forfaitaire de l’article 2.

Ces principes généraux étant posés, il faut maintenant exposer les règles qui s’appliquent aux deux catégories de recours.

Les délais de recours prévus par l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306

L’article 2 régit l’ensemble des recours à l’exception de ceux visant les permis d’aménager, de construire, de démolir et les décisions de non-opposition à déclaration préalable qui relèvent de l’article 12 bis.

Il dispose que l’ensemble des recours qui auraient du être fait entre le 12 mars et le 23 juin inclus (période de l’article 1 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020) sont réputés avoir été fait à temps s’ils sont été exercés avant l’expiration d’une période de deux mois, soit le 23 août minuit.

Précision : un délai de recours est en principe un délai franc ce qui signifie que son premier jour est le lendemain de son jour de déclenchement et que son dernier jour est le lendemain de son jour d’échéance. Pour un refus de permis de construire notifié (et donc reçu) le 15 février, le premier jour du délai est le 16 février à 0h00 et le recours est encore recevable jusqu’au 16 avril à minuit. En pratique, on ajoute une journée au jour de déclenchement. Au cas présent, l’ordonnance retient un délai forfaitaire de deux mois à l’issue de la période définie à l’article 1 (période du 12 mars au 23 juin inclus) qui n’est pas spécifique aux recours : ce délai de 2 mois commence à courir le 24 mai à 0h00 et s’achève le 23 août à minuit.

Dans sa fiche pratique sur les délais, le Conseil d’Etat relevait que le délai de l’article 2 commençait à courir à compter du 24 juin. Il ajoutait toutefois que les délais de recours, calculés en délai franc, étaient recevables jusqu’au 24 août minuit. Cette lecture semble indiquer que le délai de l’article 2, dès lors qu’il s’applique à un recours, est un délai franc qui est déclenché le jour de fin de la période de l’article 1 (23 juin) et commence donc à courir le 24 juin à 0h00 pour s’achever le lendemain de son jour d’échéance le 23 août à minuit.

Pour éviter tout débat ultérieur, nous conseillons de s’en tenir au 23 août minuit comme date d’expiration des délais de recours. Du point de vue des bénéficiaires ou des auteurs de décisions, la prudence est aussi de mise compte tenu des incertitudes sur le point de départ des différents délais. Le plus sage serait donc de considérer que des recours pourraient encore être recevables jusqu’au 24 août minuit.

Exemple : prorogation du délai de recours contre un refus de permis de construire

Un particulier s’est vu notifier une décision de refus de permis de construire le 15 février 2020. Cette décision comportait la mention des voies et délais de recours. En principe, son destinataire disposait d’un délai franc de deux mois pour contester ce refus, soit en l’occurrence jusqu’au 16 avril, à minuit. En vertu de l’article 2 de l’ordonnance, un recours (gracieux ou contentieux) sera toutefois recevable s’il est introduit au plus tard le 23 août 2020 à minuit.

Note : attention aux délais de recours supérieurs ou inférieurs à deux mois

L’article 2 précise que le recours doit être effectué « dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois« . Les conséquences de l’application de l’article 2 aux délais qui excèdent les deux mois et aux délais qui sont inférieurs à deux mois sont particulières.

Délais de recours supérieurs à deux mois : le délai pour agir ne peut excéder deux mois suivant la fin de la période de l’article 1 de l’ordonnance 2020-306

Exemple : le délai de 4 mois contre une autorisation ICPE

Le délai de recours des tiers contre les décisions relatives aux ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement) est fixé à quatre mois par le code de l’environnement, à compter de l’accomplissement des formalités d’affichage et de publication.

Une décision relative à une ICPE a ainsi fait l’objet de toutes formalités d’affichage et de publication le 21 janvier 2020. En principe, le délai de recours expirait le 22 mai.

En vertu de l’article 2, un recours contre cette décision sera recevable s’il est introduit au plus tard le 23 août 2020 – et non jusqu’à la date du 22 octobre 2020.

Délais de recours inférieurs à deux mois : la prorogation du délai est limitée au délai “légalement imparti”.

Exemple : le délai de recours de 7 jours à l’encontre de l’avis défavorable de l’ABF

L’Architecte des Bâtiments de France (ABF) a refusé de donner son accord à une demande de permis de construire, pour un projet situé dans les abords d’un monument historique.

Le refus d’accord est parvenu en Mairie le 11 mars. En principe, la commune dispose d’un délai de sept jours pour adresser une contestation de ce refus par courrier recommandé au du Préfet de région (article R.423-68 du code de l’urbanisme), soit jusqu’au 18 mars 2020.

En vertu de l’article 2, ce recours pourra être adressé jusqu’à la date du 30 juin 2020, minuit.

Les délais de recours prévus par l’article 12 bis de l’ordonnance n°2020-306

Cet article régit uniquement les recours et les déférés préfectoraux à l’encontre de permis de construire, d’aménager ou de démolir et de décisions de non-opposition à déclaration préalable. Tous les autres recours en matière d’urbanisme sont régis par l’article 2.

Les principales modifications apportées par l’article 12 bis aux délais de recours contre ces décisions sont les suivantes :

  • Le délais de recours n’est pas prorogé mais il est suspendu : la suspension implique de décompter le temps écoulé avant le 12 mars.
  • Le délai de recours restant ne peut être inférieur à 7 jours : si le décompte du temps déjà écoulé implique que le requérant dispose d’un délai inférieur à 7 jours, ce délai est automatiquement prolongé afin que le requérant dispose d’un minimum de 7 jours pour présenter son recours à compter de la cessation de l’état d’urgence ;
  • Suppression du délai d’un mois supplémentaire imparti à l’issue de la date de cessation de l’état d’urgence : le délai de recours de l’article 2 ne recommence à courir qu’à compter du 24 juin 0h00. Le texte fait en effet référence « aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ». Le délai forfaitaire de recours de deux mois de l’article 2 court donc jusqu’au 23 août inclus. En revanche, l’article 12 bis précise que le délai de recours recommence à courir à compter du 24 mai.

Exemple : suspension du délai de recours du tiers contre un permis de construire

Un permis de construire a été affiché sur le terrain d’assiette du projet le 15 mars 2020. En principe, un recours (gracieux ou contentieux) ne peut être exercé par un tiers que dans le délai franc de deux mois à compter de cet affichage, soit au plus tard le 16 mai 2020, minuit.

Le délai de recours ayant été déclenché le 15 mars 2020, il n’a pas commencé à courir. Le point de départ de ce délai sera fixé à la date de cessation de l’état d’urgence, soit le 24 mai à 0h00.

Le délai de recours (délai de recours classique, soit un délai franc de deux mois) courra donc jusqu’au 24 juillet, minuit.

Exemple : suspension du délai de recours d’un tiers suite au rejet de son recours gracieux à l’encontre d’un permis de construire

Un permis de construire a été délivré le 25 novembre 2019. Un recours gracieux a été interjeté par un tiers et est parvenu en Mairie le 11 décembre 2019. En l’absence de réponse du Maire, une décision tacite de rejet est née le 11 février 2020. En principe, le recours contentieux à l’encontre de cette décision de rejet, et de la décision de non-opposition, expirait le 12 avril 2020, minuit.

En vertu de l’article 12 bis, ce délai est suspendu à compter du 12 mars. Le délai de recours restant recommencera à courir le 24 mai à 0h00. Le délai de recours restant étant d’un mois, le tiers pourra agir jusqu’au 24 juin, minuit.

Attention : avec l’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020, le délai d’un mois à l’encontre d’une décision prise par une CDAC n’est plus prorogé mais simplement suspendu

L’article 12 bis de l’ordonnance du 25 mars 2020 tel que modifié par l’ordonnance du 7 mai 2020 précise en effet que le principe de la suspension des délais de recours entre le 12 mars et le 23 mai s’applique également « aux recours administratifs préalables obligatoires dirigés contre les avis rendus par les commissions départementales d’aménagement commercial dans les conditions prévues au I de l’article L.752-17 du code de commerce ».

La Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) rend une décision favorable à l’implantation d’un nouveau commerce, le 15 février 2020. Cet avis favorable est publié dans deux journaux régionaux le 18 février 2020. 

Conformément à l’article L.752-17 du code de commerce, un recours devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) peut être introduit à l’encontre de cette décision dans le délai d’un mois suivant l’accomplissement des mesures de publicité, soit, en principe, jusqu’au 18 mars 2020, minuit (le délai de recours n’est pas ici un délai franc – Conseil d’Etat, 17 juillet 2013, Société l’Immobilière Européenne des Mousquetaires, requête n°360779).

En vertu de l’article 12 bis de l’ordonnance du 25 mars 2020 (tel que modifié par l’ordonnance du 7 mai), le recours préalable devant la CNAC, qui commence à courir le 24 mai, sera recevable s’il est introduit au plus tard le 30 mai 2020 à minuit.

Un effet inattendu de l’article 12 bis ? Avant l’intervention de l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020, un délai de recours qui expirait le 26 juin – au-delà de la période de l’article 1 qui s’achève le 23 juin inclus – n’était pas reporté. La situation n’était d’ailleurs pas simple car elle posait la question de la prise en compte de l’affichage du permis de construire pendant la période de confinement. Dans le nouveau dispositif, ce délai qui devait expirer le 26 juin (on part du postulat qu’il aura commencé à courir le 25 avril) sera simplement suspendu. Le délai de deux mois ne commencera à courir que le 24 mai à 0h00 pour s’achever le 25 juillet à minuit. Dans ce cas précis, le nouveau dispositif allonge le délai de recours.

Comment gérer l’affichage du permis de construire ? Seul l’affichage du permis sur le terrain d’assiette du projet (affichage conforme et constaté par huissier) fait courir le délai de recours des tiers. L’objectif de l’affichage est d’assurer au permis de construire une visibilité suffisante. Or, au regard des mesures de confinement actuellement en vigueur, les tiers ne sont pas en mesure de prendre connaissance de cet affichage. L’objectif de l’affichage n’est donc pas assuré. Dans l’exemple exposé ci-avant, il faut donc maintenir l’affichage du permis de construire au minimum jusqu’à la date du 24 juillet, et non uniquement jusqu’au 16 mai.

Retrouvez tous les articles sur l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020

Loïc Prieur urbanisme Loïg Gourvennec urbanisme Pauline Riou urbanisme
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